一、代建制的涵义、模式及不同的代建制形式的利与弊。
为提高项目的经济效益和社会效益，并有效预防腐败的发生，国务院通过了《关于投资体制改革的决定》，明确对非经营性政府投资项目加快推行代建制。
代建制是指政府通过招标的方式，选择专业化的项目管理单位负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付使用单位的制度。代建期间代建单位按照合同约定代行项目建设的投资主体职责。代建制是市场经济发展的产物，其优越性显而易见。
从代建制的模式上看，现行代建制有两种模式。第一种是政府投资项目经过规定的程序，委托专业的工程管理公司组织和管理项目建设的模式。推行代建制的初衷是通过竞争机制引入专业化的管理，使建设人与使用人分离，有效抑制腐败，这种模式应该是比较合理的。但现实的情况却不容乐观，代建公司经常处于尴尬的境地。一方面投资人需要代建公司的管理服务，另一方面却不愿给代建单位真正的权利，并在代建过程中对代建方的方案、管理指手画脚，甚至亲自指定施工单位和材料供应单位，如此一来代建单位成了建设方的通讯员，甚至丧失了基本的项目管理职能。第二种模式是政府成立建设项目代建中心，将政府全额或部分直接投资的党政机关、教、科、文、卫、体等社会事业建设项目由政府授权、业主委托代建中心进行建设管理。这种模式下代建中心统管所有代建项目，不通过招投标，权力过于集中，容易形成垄断，并易挫伤使用单位的积极性，甚至出现政府投资项目年度计划完不成的现象。
针对政府投资项目的不同要求、不同特点，“代建制”可以选择以下几种合适的工程项目管理模式来实施：
1.项目管理（PM）的基本形式
项目管理（PM）就广义而言，泛指为实现项目的工期、质量和成本目标，按照工程建设的内在规律和程序对项目建设全过程实施计划、组织、控制和协调，以项目目标为导向，执行管理各项基本职能的综合活动过程。
2.项目管理承包（PMC）的基本形式
上个世纪九十年代中期，国外开始应用项目管理承包（PMC）模式，即项目管理机构受业主委托，作为业主的代表，帮助业主在项目前期策划、可行性研究、项目计划、融资咨询，以及设计、采购、施工、试运行等整个实施过程中控制工程质量、进度和费用，保证项目成功实施。
3.工程总承包的基本形式
工程总承包是发达国家根据市场需要演变和发展起来的，已有近百年的历史。在20世纪八十年代，发展出通常我们所见的“设计＋采购＋施工”总承包（EPC）模式。在EPC模式下，业主只与总承包商建立合同关系，即由一个承包商承包工程项目的全部工作，包括设计、供应、工程施工，甚至包括项目前期策划、方案选择、可行性研究和项目建成后的运营管理。承包商向业主承担全部工程责任。
由此可见，EPC承包的是工程，PMC承包的是项目管理，两者服务于业主的本质是相同的。两者的区别在于EPC要求承包商具有设计、采购和工程施工能力；PMC可以没有工程施工能力。EPC更适合于工程公司，PMC更适用于项目管理公司。实施工程总承包，对于业主来说，有一个对工程整体功能负责的总承包商，项目的责任体系是完备的。对总承包商而言可以有效地减少合同纠纷和索赔。同时，由于总承包模式的工程建设过程是连续的，因此可以减少责任盲区，保证业主既定项目目标的实现。
从实践中可以看出，无论PM、PMC还是EPC等模式都是为了一个共同的目的，就是利用专业化的项目管理技术和手段为业主的投资项目管理提供服务，实现业主投资项目的预期目标。就此而言，“代建制”实质上是在为政府投资项目进行工程项目管理服务采购，因此，采购的服务内容、方式原则上可由政府确定的项目投资业主根据项目特点和实际情况，有针对性地按PM模式或PMC模式或EPC等模式选择代建单位，任何适合投资项目管理需要的工程管理模式对“代建制”都是适用的。
二、代建制管理模式和我国传统项目管理模式的不同和优势。
我国原有公益性政府投资项目的管理方式主要存在以下问题：
1．机构重复设置，管理水平低下。由建设单位组建项目管理班子，这种管理班子通常是“大而全、小而全”。由此产生的“一次性项目业主”对政府投资项目进行管理，使得政府投资工程的管理呈现出临时性和自营性的特征，造成社会资源的重复配置，浪费了大量的人力、物力和财力，并因此而引发大量的质量和安全问题；
2．法人实体缺位。政府有关部门负责人在建设项目整个过程中，既是行政长官，又是企业领导；既是建设者，又是管理者；政企不分，官商合一。往往缺少明确的法人，因此缺乏投资责任约束机制，并引发出许多的问题，如项目建设的权责不统一，过多的行政干预，截留、挪用、挤占建设资金，使得项目的资金难以得到有效控制。
3．管理者缺乏造价控制的动力。由于政府项目的法人机制没有真正建立起来，造成管理者的各项责任难以真正落实，更难以积极主动地控制投资。产生这一弊端的根源在于所有者（政府）与使用者（有关建设单位）的责任与利益相分离。在这种关系中，政府投资并承担风险，使用者只受益无风险，甚至超过的投资越多效益竟越高。
总的说来，上述问题产生的深层次根源是由于我国政府投资项目投、建、管、用不分而造成的。
代建制就是为解决政府（国家）业主的“虚位”问题、提高项目管理的效率、落实各主体责任而将政府对于公益性项目的建设管理通过一揽子的方式委托代建企业实施的行政管理方式，是一种具有中国特色的政府投资项目管理方式。一些地区已逐步开始尝试对政府投资项目实行项目管理，如2003年，我市将市疾病预防控制中心和市殡仪馆新馆列为工程实行“代建制”，资金实行“拨改投”和“代理”的试点项目。这两个项目的主要代建模式为：由苏州信托投资有限公司负责从前期准备、工程招投标、资金筹措、项目施工和初步验收的建设全过程。项目使用单位分别为苏州市疾病预防控制中心和苏州市殡仪馆。建设资金由信托公司筹集（通过发行信托计划）、管理及支付，市财政按资金计划分期拨付（包括信托融资利息），信托公司报酬为代建管理费、资金信托计划报酬和资金结余。这两个项目代建部分的审定工程竣工决算均控制在上报预算中，项目均获省“扬子杯”优质工程奖。这两个项目的代建过程中，在建设领导小组的组织领导和多方协调下，信托公司通过发行信托计划筹集建设资金。在代建疾控项目时，信托公司正处于初步组建期，专业力量尚未成熟，但信托公司还是采取了一定的管理和控制手段，使工程质量、建设工期和投资控制得到了必要的保障，体现了代建成效。试点项目的建设实践说明“代建制”与过去的“自建制”相比，在项目建设管理过程中能够发挥独特的作用，优势十分明显，其优点在于：
1．将传统管理体制中的“建、用合一”改为“管、建、用分开”，解决了同位一体化的矛盾，并割断建设单位与使用单位之间的利益关系，使用单位不直接参与建设，实现了项目管理队伍的专业化，解决了分散管理、机构重复设置的问题，也避免了外行业主所带来的种种问题，从而有效提高项目管理水平，避免了提高建设标准，增加投资等弊端，有效控制质量、工期和造价，保证财政资金的使用效率。
2．“代建制”管理解决了过去建设项目责任主体不明，责任不清的问题。以合同的形式，界定了出资者、建设管理者、使用者等各当事人的责任、权利、义务，从而建立约束和激励机制，从质量、工期、造价及安全等方面入手，对项目的预期目标实行严格控制和有效约束。
3．克服了对投资造成的人为影响，基本杜绝超规模、超标准、超投资的现象，进一步提高了投资效益。
4．使用单位无需再抽调人员成立基建班子，大大节约了精力和财力。
5．建立了投资单位、建设单位和使用单位之间的相互约束的监督机制，在施工单位、监理单位、主要设备、材料的选择上均能严格执行国家有关招标投标、合同管理、监理等制度，这就在一定程度上避免了一方说了算的现象，是党风廉政建设从源头治理建设领域腐败的有力措施和手段。
三、目前政府代建制项目实施中存在的主要问题及影响政府项目代建制效果的几个主要因素和原因。
代建制在推行过程中，多样不一的代建模式以及建设领域长期存在的长官主导意识等不规范操作反映出目前代建制的主要问题：
1．代建制的法律缺陷是制约代建制发展的重要因素。
“代建制”项目既规避了原有法律的调整，同时，政府又未完全退出项目的招投标过程，致使这种制度在国内无法避免、克服“权力租金”腐败现象的发生。首先，从“代建制”项目的实施主体、资金来源、采购对象等构成要素，结合现行法律对于政府采购的构成要件来看，“代建制”项目属于我国《政府采购法》所规范的内容，属于现行的政府采购法效力范围，不存在法律除外规定的情况下，都不得规避政府采购法的调整。然而，“代建制”却规避了我国《政府采购法》的调整，而自身则缺乏有效的法律依据，主要是政府投资项目尚未建立起一套行之有效的代建制管理体系，有关法规建设滞后，对代建单位的管理以及代建行为，目前尚无一套完整的管理规范。比如说一个单位承接了代建工程后，管理班子如何组织、需要怎样的专业人员配备，这些人员在资格业绩上有何要求，代建单位的资格如何管理，其所代建工程的范围如何确定，什么等级的代建单位代建什么等级的工程项目等方面，均没有规定。
其次，从各地普遍推行“代建制”情况来看，现阶段很少将“代建制”项目纳入到各地的政府采购中心通过公开透明、充分竞争、集中采购的方式进行。因此，“代建制”不能避免“权力寻租”问题。
2．法人地位不明确，风险转移不彻底。由于代建制不是一种法定制度，代建单位的法律地位不明确，代建单位与使用单位的职责、权利和义务的划分还不清晰，代建合同的签订方式和内容不规范，并且法律上对代建制属于民事上的委托关系还是行政上的委托关系尚无明确说法，所以，在代建制模式下，委托代理管理从内部转移到了外部，通过委托代理，将民事责任风险从政府即委托人转移给了代建人，但是由于国家法律法规赋予了建设单位在建设工程项目上的重大责任与义务，不能够因为实行代建制而产生转移，政府仍然承担着行政责任，所以，一旦工程质量出现问题，政府依然要面对各方面的投诉。代建制的目的是使政府能够通过市场机制的竞争从不专业的工程管理中摆脱出来，不必承担这些专业的职责和义务，现阶段的代建单位因有限的代建收费而不愿承担更多的代建责任，同时建设单位也因风险并没有完全转移而对委托代建持疑虑态度，合作双方这种背反的期望目标便对建设工程项目产生各种不利的影响，在工程建设过程中，扯皮、纠纷、责任推卸等情况时常发生。由于风险转移的不彻底，对代建制的推行有很大的不利影响。
3．代建制的机制问题。代建制的一个理论基础就是委托代理理论，该理论认为当事人只有一种有限理性，也就是说，委托人追求利益最大化的意图是理性的，但是能力是有限的，在这样一个有限理性的假设下，隐蔽行动和隐蔽信息的存在给代理人偏离委托人的利益行动提供了可能性，而在代建制模式中，代建人和委托人之间明显存在信息不对称，如何能够使代建人在项目建设活动中不偏离委托人的目标，即如何设计一种合约机制来促使代理人的行为能够最大限度地实现委托人的科学决策，是当前需要解决的问题。
4．代建单位自身的管理能力和管理水平有限导致代建单位与现有的建设工程管理主体重叠
在政府投资领域建设项目上再实行一个代建环节，是否会因增加一个中间环节而影响工程建设效能，也是客观存在的一个问题。根据国家法律法规规定，监理单位在工程建设过程中，应当承担工程质量、进度、投资控制义务和对项目的合同管理，信息管理以及工作协调责任，而目前的代建制度，代建人在工程实施过程中所承担的权利与义务也大致如此。目前国内承担工程建设任务的代建单位，大多局限于某一领域，多数局限于工程现场的协调管理以及周边矛盾的解决处理，而技术方案的确定、设计以及直接的工程质量、安全控制等方面的管理能力不足。如果代建单位的资质、资格及业务范围不能涵盖监理等职能，则业主原本只需要一次委托完成的代建工作，就要分成三次委托：招标代理委托、工程监理委托、代建委托，导致建设工程的中间管理服务环节过多，不仅造成工程管理人才资源的浪费以及工程管理效率的降低等问题，还将在一定程度上阻碍建筑领域的市场经济发展步伐。
5．项目前期工作的尴尬和风险
由于运用代建制，项目的组织实施工作由代建单位来完成，在政府投资领域的项目管理中，前期准备工作的难点之一是大量的房屋拆迁和土地征用问题，过去这些工作往往是依靠政府的强有力的行政推动，并适时制定和调整相关政策来保证工程进度，表现的是政府行为，而运用代建制后，则应该改为由代建单位来完成此项工作，作为企业，往往是举步维艰的，结果要么对工程造成不利影响，要么继续由政府越俎代庖。
6．现行体制不利于代建单位的有效竞争、权限实施及自身监管
首先，我国的代建制企业大都隶属于政府部门。虽然根据政府体制改革的要求，代建制企业正在改制，但从整体看，政企不分、产权不明、责权不清的现象依然存在。由于具有代建制资格的企业数量不多且代建制企业与相关政府部门的裙带关系，自然形成一种行业保护主义、地方保护主义，缺乏有效的市场竞争环境，对代建制企业的长远发展是相当不利的。其次，很多代建单位的专业领域狭窄，无法对工程建设实施全方位管理。目前的工程代建管理仅涉足于工程前期动迁以及工程质量、安全、进度以及外部矛盾的协调等方面，在投资控制方面缺乏足够的主动性。涉及投资方面的内容，往往由业主操作，甚至在工程建设的重大技术方案上，代建单位也无法过问和参与。最后，对代建单位的监管存在问题。施工单位、监理单位有代建单位监督，业主有监管代建单位的权力，但业主在项目管理上缺乏专业人员，如果代建单位为了不正当利益而在工程管理上做手脚，业主是很难发现的。另外，目前国家和地方有关部门尚未制定对政府投资代建制项目进行稽查、评审、审计和监察的相关规定，致使目前无法按规定和程序对项目代建单位就其管理的项目建设资金的有效使用进行监控。许多地方对于代建项目节约投资进行提成奖励，其目的是鼓励代建单位千方百计控制投资、节约建设资金。但在实施过程中，这一规定有可能对代建单位产生误导，诱使代建单位为赢取节支奖励而偷工减料、降低建设标准，从而使工程质量难以得到有效保证。另外有些使用单位总是要求代建单位要尽量用完批准的投资，使两者之间产生利益冲突，造成工期拖延。
7．从业人员素质有待提高
我国目前的代建制行业，项目管理人员的专业水平都很高，现场实践经验较多，可知识面偏窄，综合协调管理能力较弱，尤其是经济、商务、管理、法律等方面知识和能力不足，缺少项目经理、双语人才、复合型人才，而熟悉国际惯例，能从事国际工程咨询的人才就更少。并且我国代建制企业的人员组织结构不合理，考核机制也尚未健全，而且培训经费缺乏，缺少专门培训机构。
四、探讨政府项目代建制的发展方向和完善政府项目代建制的具体思路和对策。
《国务院关于投资体制改革的决定》中提出“代建制”的要求，其根本目的应是解决现行投资管理体制中出资与使用之间的利益关系问题。要解决这种由于投资管理体制形成的利益矛盾冲突，问题不在于“代建制”采取何种工程项目管理模式，不在于代建人是否应具有项目建设法人主体地位，不在于项目建设资金应由谁管理，不在于代建管理费的多少等表面问题上，根本的问题是在于如何处理解决好出资人、使用人和代建人三者之间的利益关系。如何将出资人和使用人从体制上构建成为利益相关的统一体，即形成项目投资管理的单一业主，这是“代建制”能够正常开展的有效保证。因此，我们探讨“代建制”应将工作重点放在研究如何建立一种与工程建设管理相适应的业主体制构建上。构建起了政府投资项目管理单一业主制，“代建制”推行过程中的其它具体问题都可以通过投资项目业主在实践中逐步加以解决和完善，为此，审计提出以下建议：
1.在国家进行投资体制改革的同时，配套进行政府投资资产管理体制的改革，从根本上解决出资人与产权所有人两权分立的问题给政府推行“代建制”带来的影响，建立起一种能够代表政府行使出资权又具有资产所有权合一的业主主体机制。同时，依照项目投资、工程建设、市场监管、工程使用职能分开的原则，建立科学规范的政府投资工程建设实施运行机制，将政府管理职能和代理政府事务性、技术性、专业性职能分开，使投资决策、建设实施、工程使用各方相互配合和制约，权责明确，以提高政府投资工程的效率。
2．完善代建项目制度建设，政府部门应尽快出台代建制相关办法和实施细则，规范代建行为，建立具体、刚性、可操作的变更管理、联系制度等，解决代建过程中的协调问题，保证代建单位的独立性和执行力度，为代建制的健康发展提供制度保障。
3．代建单位应加强专业管理力量和内部控制制度，完善招投标、签证管理和财务核算等工作。
4．应逐步创造条件进行代建单位招投标。尽快建立代建单位备选库，明确代建单位资质管理部门。
5．由于当前基本建设管理制度与项目管理的法人责任制还不相适应，问题较多，因此建议国家及地方政府应结合实际做好“代建”项目试点工作，逐步拓展实施代建的项目类型和工程领域，并加大培育项目管理企业的力度，使“代建制”和项目管理服务市场能够健康发展。
6.无论项目管理（PM），还是项目管理承包（PMC）以及工程总承包（EPC），都有其控制项目目标实现的管理方式和方法。因此建议政府各相关基本建设行政管理部门，结合项目管理服务业务的特点研究与之相配套的行政管理制度，为政府投资建设项目“代建制”的实施创造配套条件。
7．建立合理有效的代建单位激励约束机制。由于代建收费迄今为止没有统一标准，一般地方都采取代建费加节余奖励作为代建单位的报酬。政府应该按照财政部财建（2004）300号文件第四项"项目代建单位的代建管理费标底由同级财政部门比照基建财务制度规定的建设单位管理费标准编制"的意见，出台财政、审计等部门认可的代建费标准，最好由投标单位投标，评审专家评审。项目代建费应包括代建单位在项目前期，建设准备、实施、验收阶段发生的成本，应交的税费（如营业税及附加税、所得税）和合理的利润。对于代建单位出现为赢取节支奖励而偷工减料、降低建设标准的问题，政府监管及主管部门可以对代建单位采用退出机制，对当事人采取终身禁业的约束，从而有利于行业的发展。同时，代建单位也要加强行业自律，增强服务意识，依据代建合同实现项目的各项目标。
苏州市审计局固投审计处课题组 2008年2月3日 |