《审计署2006至2010年审计工作发展规划》指出，在审计内容和审计方式上要坚持“两个并重”，即一是坚持财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，以专项审计调查为主要方式，全面推进效益审计，到2010年初步建立起适合中国国情的效益审计方法体系；二是坚持审计与专项审计调查并重，每年开展的专项审计调查项目占整个项目的一半左右。这表明效益审计将在今后的审计工作中扮演越来越重要的角色，而审计调查作为效益审计开展的有效途径和方式，也将逐渐被审计机关采用并付诸实践。
在此大背景下，苏州市审计局近年来也积极尝试绩效审计调查这一新的审计方式，并结合该市政府公共工程建设实际，审慎选取项目进行试点并逐步积累经验。今年，该局对苏州市绕城高速公路建设项目（以下简称绕城高速）运行绩效情况进行了审计调查，在调查中梳理思路、探索方法、总结经验、查找不足，取得了较好的成效。
一、项目开展的具体情况介绍
（一）项目背景
1. 绕城高速项目背景：绕城高速公路工程是江苏省“四纵四横四联”高速公路网的完善和补充，是环太湖地区“二环六射”高速公路网中的“一环二射”，也是江苏省第一条集景观、旅游、生态于一体的低路堤六车道高速公路。该高速全长188公里，批准概算投资131亿元，共由西南段、西北段、苏沪、苏昆太四个部分组成，共设东山、石湖、巴城等22个互通出入口和东桥、尹山等6个枢纽以及太湖、阳澄北湖2个服务区。项目西南段于2002年1月8日先行开工建设，至2005年11月8日全部竣工通车。全线贯通的绕城高速公路，环抱苏州“五市二区”，形成一个约1150平方公里的内域核心区（约占苏州总面积的13.55%）。
2. 审计调查项目立项背景：确定对绕城高速运营绩效情况进行审计调查，主要基于以下几点考虑：一是绕城高速是近年来苏州市投资最大的重点交通工程，且与沿线乡镇交通条件的改善状况、经济发展状况、百姓的出行息息相关，是社会关注的热点；二是通过调查绕城高速的社会经济效益、建设管理、运行绩效情况，查找影响其投资效益的因素，提出切实可行的建议，为今后高速公路的运营建设提供经验借鉴；三是通过该绩效调查项目，探讨政府公共工程绩效审计的切入点，进行绩效审计的有益尝试，在摸索中逐步积累绩效审计经验。
（二）审计调查思路
1. 明确审计依据。对绕城高速进行效益审计，我们主要依据《中华人民共和国审计法》、《关于加强基础设施建设资金管理与监督的通知》（财政部财基字[1999]50号）、《省政府批转省国土资源厅等部门关于全省公路水运等重点交通基础设施建设项目征地拆迁工作的意见的通知》（苏政发[2000]77号）、《苏州市政府公共工程审计监督办法》等一系列法律规范类文件。
2. 进行审前调查。一是收集项目资料，如可行性研究报告、拆迁资料、竣工结算资料、相关新闻报道以及高速公路建设运行情况等的资料；二是与被审计单位及相关单位进行座谈，询问项目建设运行的情况，以及他们认为项目绩效的体现方式和尚存的问题；三是查阅其他省市高速公路效益审计的具体做法，并对其切入点和实施方法进行适当借鉴。
3．制定审计方案。在历时2个月的审前调查基础上，审计组获取了相当丰富的数据和资料，并对资料进行了及时的梳理，初步确定审计调查的主要内容。之后经过多次讨论和修改，制定了详细的审计调查方案。明确主要从社会经济效益、征地拆迁成本节约效益、营运情况分析、建设管理效益四个方面着手调查。
4．实施审计调查。审计人员根据审计方案，各司其责。分别从财务、工程、拆迁、营运四个方面同步展开调查工作。在调查过程中，对于碰到的问题及时进行讨论和沟通。此外，与被审计单位积极联系，认真听取他们的意见。由于审前调查比较充分和详细，审计方案细化成具体的操作，提高了审计调查的效率，也确保了审计的质量。
（三）审计调查方法
在此次绩效审计调查中，审计组突破传统的查看账本、翻阅资料等，采用了多种方法提高工作效率。主要有：
1．走访调查法。走访绕城高速沿线23个乡镇，调查项目对于各乡镇交通条件的改善状况以及土地资源的增值作用。主要调查各乡镇镇中心到绕城高速最近互通出入口的时间，以及近四年来各乡镇工业用地和商业用地的价格。
2．现场踏勘法。了解项目征地拆迁、工程管理方面尚存的影响绩效的问题。如现场踏勘土方的利用情况、取土坑的位置及其回填情况等。
3．对比分析法。在调查中多次运用对比分析的方法，清晰的反映审计观点。如通过对比近年来沿线土地价格，调查绕城高速对土地的增值作用；对比通行费收入预测值与实际值，并分析产生差异的原因等。
4．同步展开法。在进行绩效审计调查时，我们结合正在开展的绕城高速西北段、苏沪、苏昆太高速的征地拆迁审计和竣工结算审计，分析征地拆迁成本的节约效益以及竣工结算审计中尚存的影响项目绩效的问题。将绩效审计调查与征地拆迁审计、竣工结算审计有机结合、相互借鉴，提高了审计效率。
5．资源整合法。我们除了得到被审计单位市高速公路指挥部的积极配合外，还取得了市交通局、苏州绕城高速公路有限公司的支持。此外，在苏州市城市调查队的协助下，获取了各乡镇在绕城高速建成前后主要经济指标的数据。借助外力，多渠道、多途径采集资料。
二、该审计调查项目带来的启示和尚存的不足
（一）带来的启示
1．收集翔实的资料是实施效益审计的基础。
通过多种途径、多种方法取得审计调查基本资料，是项目开展的第一步，也是项目顺利实施的基础。我们首先在实施审计调查初期，要求被审计单位及相关单位提供可行性研究报告、拆迁资料、竣工结算资料、以及他们认为能够体现项目效益的描述性资料等；其次借助互联网搜寻相关的新闻、报道、以及其他省市高速公路建设运行情况等的资料；再次查看一些高速公路建设后评价专题报告、效益审计报告等。在此基础之上，我们对项目资料进行了归类整理，并理出尚需的资料及其搜集方式。如我们在采集沿线乡镇近年来主要经济指标、土地价格的数据时，精心设计调查表格，并注明其填制要求，规定上报时间，使其能一目了然的反映审计观点，使审计分析有理有据，有强有力的资料作支撑。
2．创新审计方式方法是实施效益审计的手段。
由于影响经济效益因素的复杂性，除采用常规审计方法外，必须运用多种学科知识，如数学、会计学、管理学、统计学等，将多种学科的知识融合在一起，并采用对比分析法、座谈询问法、定性与定量结合法等创新方法，才能对经济效益进行有效的鉴定和评价。我们在该项目中，也一边摸索一边尝试各种审计方式方法。如上面介绍的现场踏勘法、对比分析法等。特别是在调查项目社会经济效益时，我们采用了横向与纵向对比分析相结合的方法，从多角度进行剖析。我我们不仅将沿线19个乡镇2004至2006年的增长情况进行纵向对比，还将其年均增长率与整个苏州大市相应指标的年均增长率进行横向对比，多角度的分析显示了项目给沿线乡镇经济发展带来的推动作用，也使审计取证更加充分和鲜明。
3．深入分析问题原因是实施效益审计的关键。
在效益审计调查中，不但需要运用各种审计方法分析项目绩效情况，更重要的是对审计调查发现的问题摸清形成的原因，找出病症，才能对症下药。如我们在对项目通行费收入预测值与实际值进行对比分析时，发现项目近2年来的预测通行费收入均要小于实际通行费收入，相差比例最大为12.93%。这显然是一个值得关注的问题，但审计结论并不能停留在简单的是非判断上，而是要分析产生问题的主要原因。通过进一步调查发现， 预测通行费收入是基于绕城高速与上海高速公路网正常衔接的情况下的，但至目前为止，绕城高速苏沪段与上海A30高速尚未接通，该连接工程由于上海方面的原因至今尚未动工，使得苏沪高速不能与上海市高速公路网衔接,从而减少了绕城高速的通行车流量。审计查找出了问题的主要原因，并在此基础上，提出了针对性的建议。因此，深入分析问题产生的原因，查找影响项目绩效的因素，是确保绩效审计项目高效展开、提升深度的重要环节。
（二）尚存的不足
1．审计人员综合素质较欠缺，与效益审计要求有差距。
效益审计与单一的财政财务收支审计和工程竣工决算审计不同，不仅需要审计人员掌握财务、造价知识，还将涉及社会科学、项目管理、统计学、经济管理等综合知识。但是，我们现有的审计业务人员专业主要包括会计、税务、财政、工民建，知识结构相对单一。因此，与效益审计专业要求的综合性和审计对象的复杂性相比，现有审计队伍的综合素质存在相当的差距，在一定程度上影响了效益审计的开展。在绕城高速效益审计中，审计人员遇到不了解、不熟悉的内容，如高速公路采用低路堤设计的优劣、与湖泊整治工程相结合进行集中取土的效益等，只能通过查阅资料、向交通建设部门询问等方式获取相关信息。在有限的时间内不能获取准确充分的审计证据时，只能舍弃相应的审计评价，由此对项目的顺利实施和提高效益评价质量带来了一些不利的影响。
2．审计操作缺乏系统性，增加了效益审计的风险。
目前建设项目效益审计尚无统一的操作规范，对于审计的目标、范围、程序、方法、评价标准的制定与选择等均没有可供遵循的准则和程序，使得审计人员无法按照既定的程序进行收集和评价。因此在实践中，审计人员对于具体审计内容的确定、审计时间的安排、审计证据的采集，不可避免的带有一定的随意性和主观性。如在绕城高速效益审计中，绕城公司仅能提供2007年上半年的通行费收入，为将实际值与预测值对比分析，必须测算出2007年全年的实际通行费收入。审计人员经计算以前年度车流量的月增长率，推算出2007年每月的车流量，然后再根据车流量的增长率测算每月的通行费收入。整个测算过程是在一边摸索一边修正的过程中进行的。由于没有相应的程序、方法遵循和借鉴，审计实施缺乏系统性，存在一定的审计风险。
3．评价标准未能明确，规范性尚存不足。
投资效益审计还没有明确的法律制度或指标、广泛认可的专业指南作为评价标准，使得在衡量审计对象的经济性、效率性和效果性时，在同类项目甚至是同一项目，都会有多种不同的衡量标准，不利于项目规范有序地开展。如在评价投资项目的效益时，由于涉及社会效益、经济效益、环境效益、生态效益等，将哪些方面作为绕城高速的评价指标，并将之细化为具体的体现点，我们没有可供借鉴的评价指标体系。因此只能通过所掌握的现有资料和情况，进行讨论并筛选，最后确定从项目对沿线乡镇交通条件的改善作用、经济发展的推动作用、土地价格增值的带动作用等方面具体展开调查和评价。虽然这些方面也能很客观地体现项目的效益，但是在全面性和规范性方面还是存在一定的欠缺，这也说明效益评价指标体系的建立有其现实需要。
三、对今后开展投资项目效益审计的几点建议
效益审计作为一种更高层次的审计方式，是审计工作的一种提升，也是国家审计发展的必然趋势。为了今后更好的开展投资建设项目效益审计，使审计评价更具有全面性和系统性，审计建议更具有针对性和操作性，真正体现效益审计规范建设运营管理、提高财政资金使用效益的目的，提出如下建议：
（一）积极树立效益审计理念，营造环境。效益审计是顺应审计发展形势和市场经济发展要求的一项重要工作，审计机关应加大效益审计相关知识的宣传、研讨和实践，增进审计人员对效益审计开展的必要性和迫切性的认识，牢固树立效益审计理念。同时，应在审计实践中，采取多种形式的经验学习、方法交流、培训授课等，激发对效益审计的兴趣和参与的积极性，努力营造积极研究效益审计、深入探索效益审计，努力实践效益审计的良好环境。
（二）有机结合传统审计方式，灵活拓展。效益审计离不开最基础的真实性、合法性审计，特别是竣工决算审计作为审查项目竣工决算、建设管理的基本方式，能够为效益审计提供丰富的素材。利用竣工决算审计的结果，进一步深入分析问题并拓展和挖掘效益评价内容，是效益审计逐步开展的一个很好的切入方式。因此，在效益审计起步阶段，注重借鉴和利用传统审计方式的优势和结果，不失为效益审计的一条有效途径。
（三）加快建立评价指标体系，规范操作。效益审计的评价指标体系一直是困扰审计机关开展效益审计实践的一大问题。审计机关如何去收集标准、发现标准、建立标准，并针对具体项目执行标准，还需要做出较大的努力。当然，从目前来看，制定完全统一的评价标准既无意义也不现实，但可以尝试分行业形成行业统一的评价体系，如高速公路行业就可以形成统一的评价体系，这样针对不同的项目特征制定具体的评价指标，利于遵循也利于操作。
（四）优化效益审计力量，夯实基础。针对审计人员知识结构单一、较难适应效益审计工作的实际，一要优化和创新培训方式，提高培训效率。如采用案例分析、座谈交流、互动式培训等，使审计人员能够真正学以致用。二要优化人员知识结构。在招聘人员时，考虑经济决策、行政管理、统计分析等方面的专业人才，为效益审计储备力量。三要建立效益审计专家库，实施政府审计的外聘专家制度，充分利用外部力量，有效解决一些技术性难题。 苏州市审计局农环处课题组 2008年2月3日
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